矛盾纠纷多元化解机制探索与实践

矛盾纠纷多元化解机制探索与实践

临淄区法院党组书记、院长 李晶

随着新旧动能转换、“十二大改革攻坚”、乡村振兴等重点改革攻坚任务的深入推进，各种利益交织碰撞，矛盾纠纷日益凸显，投射到司法实践中，主要表现为法院特别是基层法院案件数量猛增，矛盾纠纷化解困难，法官办案压力加大。因此，法院构建矛盾纠纷多元化解机制势在必行。

一、构建矛盾纠纷多元化解机制的重要意义

（一）构建矛盾纠纷多元化解机制是社会发展和司法改革的需要。习近平总书记提出了“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要论断，十九大报告明确提出打造共建、共治、共享的社会治理格局，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于进一步优化司法资源配置全面提升司法效能的意见》要求关口前移，健全多元化解机制，最高人民法院在“五五改革纲要”中也将诉源治理列为法院的重要工作任务。多元化解决纠纷机制顺应当前的司法体制改革大环境，为当事人解决纠纷提供了可供选择的、更为经济便捷的路径，同时也为人民法院解决案多人少、案件分流引导提供了依据。

（二）构建矛盾纠纷多元化解机制是构建和谐社会的需要。近年来，随着社会经济的不断发展和各项改革举措的深入实施，社会矛盾纠纷大量涌现，法院案件数量大幅攀升，当事人之间的对抗性急剧增强，化解矛盾纠纷的成本也越来越高，有限的司法资源已不能满足人民群众日益增长的化解矛盾解决纠纷的需求，因此，构建矛盾纠纷多元化解机制是最大限度化解潜在矛盾，解决矛盾纠纷，保障社会和谐的必要抉择。

（三）构建矛盾纠纷多元化解机制有利于克服诉讼解决纠纷机制弊端。以裁判的方式解决纠纷，是基于法官对案件事实、证据的判断分析，而且很大程度上取决于法官的自由心证与自由裁量。当前涉法涉诉信访案件呈逐年递增趋势，尽管法院对某些案件审判过程中存在一定的不足之处，但大多数案件程序是正确适当，当事人之所以不服判决结果，是因为当事人对法院判决期望值过高所导致的。当事人将案件诉诸法院，无疑是希望法院尽可能迅速而又公正的处理这些案件，但受制于诉讼程序、庭审复杂性、法官整体素质等因素，案件在诉讼过程中很难全部做到定纷止争。

（四）构建矛盾纠纷多元化解机制有利于从源头进行社会治理。矛盾纠纷多元化解工作作为诉源治理工作的重要举措，已形成党委领导、政府主导、法院指导、部门联动、社会协同、公众参与、法制保障的工作格局。通过强化人民调解组织、调解队伍和制度建设，使人民调解网络进一步完善，调处联动机制更加规范，调处化解矛盾纠纷的时效性和成功率进一步提高，人民调解员主动参与化解矛盾纠纷的积极性不断增强，初步实现了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的工作目标，充分发挥多元矛盾调解工作的优势，将矛盾纠纷化解于当地，消灭于萌芽状态。

二、矛盾纠纷多元化解机制实践运用

近年来，临淄法院对矛盾纠纷多元化解机制进行了积极探索，坚持贯彻系统化推进、一体化解决、法治化保障工作思路，积极推动诉源治理多方参与，将矛盾纠纷解决在诉前，为群众提供更加方便快捷、省时高效的矛盾纠纷解决渠道，既降低了诉讼成本，减轻了群众诉累，又促进了办案质效的有效提升。

（一）民商事案件诉前调解。将人民调解员纳入审判团队，构建“员额法官+法官助理+书记员+人民调解员”办案模式。出台《临淄区人民法院关于民商事案件诉调对接流程中发挥法官指导作用的规定（试行）》，在立诉前调字号后30天有效时间内，由指导法官指导人民调解员进行调解或完成诉前当事人信息核对、保全、鉴定等各项工作。达成调解协议的，指导当事人申请司法确认或出具民事调解书；需诉前鉴定或财产保全的，立诉前鉴字号或按财产保全程序办理，并由指导法官决定是否继续进行诉前调解或转入诉讼立案；经调解原告书面主动撤诉的，对案件按撤回诉讼办理；未达成调解协议当事人坚持起诉的，指导法官将案件转立案庭诉讼立案。自2020年7月20日实施以来，仅两个月便成功调解990余件，大大短短了诉讼时间，降低了当时人诉讼成本，有效缓解了案多人少矛盾，提高了办案质效，实现了诉源治理目的。

（二）行政争议案件审前和解。当前我国正处于社会转型期，各种社会矛盾突出，行政纠纷也随之增加，行政复议、行政诉讼、行政调解、信访等多元化解机制在纠纷解决中发挥了不可或缺的作用。根据省市工作部署和各级法院、司法部门要求及有关法律规定，临淄法院行政争议审前和解中心于2020年5月份进入实质性运转，按照“党委领导、政府支持、法院主导”原则，以第三方身份调处行政争议案件，专门调解行政执法、行政复议及诉讼类矛盾纠纷，主要开展诉前和解、委托和解、协助和解和司法确认工作。目前已成功和解案件96件。

（三）执行案件执行和解。依据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，根据上级法院有关要求，为减少强制措施实施，节约司法资源，缓解执行难压力，临淄法院执行和解中心于2020年5月底成立，调解员积极主动与当事人进行沟通协调，将掌握的被执行人财产状况和申请执行人利益诉求等信息及时反馈给双方当事人，尽量减少双方当事人之间的误判或误解，促使双方当事人逐渐熟悉对方信息，促使双方当事人态度发生转变，提高当事人平等协商、达成执行和解协议意愿。如双方当事人同意调解，则由双方出具执行和解协议，然后将案件退回立案庭重新立执字号分配至执行法官终本或结案。执行和解自7月份实质化运行以来，已成功和解执行案件5件，迈出了执行和解的实质性步伐。

三、矛盾纠纷多元化解机制存在的突出问题

    矛盾纠纷多元化解机制在解决非诉纠纷实践工作中作用凸显，不仅节约了司法成本，提高了民商事诉讼效率，为原被告双方当事人提供了更为方便快捷的解决矛盾和纠纷的途径，更好的让人民群众感受到公平正义。但在运行过程中仍存在一些突出问题，制约了矛盾纠纷多元化解成效的提升。

（一）调解员年龄普遍偏大。区司法局派驻临淄法院的12名人民调解员共涉及财政、教育、公安、法院、市场监管、卫健、煤矿、农业等8个行业，其中50-60岁6人、60岁以上6人，年龄普遍偏大。

（二）调解队伍专业化程度不高。目前法院人民调解员由区司法局派驻，大多由退休工人、社区干部和其他职业者专任或兼任，存在年龄偏大、法律知识欠缺、信息化设备操作不熟等问题，不适应智慧法院建设和全流程网上办案要求，专业化程度和综合素质难以满足新时期人民群众日益增长的矛盾纠纷调处需求。

（三）矛盾纠纷解决模式单一。目前矛盾纠纷解决模式普遍采用诉前调解、行政争议案件审前和解、执行和解三种模式，局限于线下调解（和解），行业调解机制不健全。

（四）各类保障机制不够完善。一是保障资金少。当前矛盾纠纷呈多元化趋势，调解员矛盾纠纷调处任务重、压力大，驻法院人民调解员待遇普遍偏低，制约了工作积极性的提高。二是保障机制有待完善。解决矛盾纠纷需要社会各界共同努力，尤其需要政府的领导与支持，目前政府对多元化解纠纷机制建设的领导、支持与培育方面需进一步加强。

四、完善矛盾纠纷多元化解机制的措施

十九大报告提出，要提升社会治理体系和治理能力建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。针对制约矛盾纠纷多元化解工作存在的突出问题，下一步应着重加强八个方面的工作。

（一）拓展速裁快审快执模式。建立“繁简分流、轻重分离、快慢分道”的新型办案模式，加大速裁程序、简易程序适用力度，配强配齐速裁快执团队，大力推进专业化审判，加大诉控快执力度，针对交通事故、劳动争议、金融借款等相对集中的类型化案件，设立专业化审判团队，实行类别化分案，做到类案专办、简案快审。

（二）加强非诉解纷衔接。法院不断推进诉讼调解、人民调解、行政调解的协调和配合，要主动衔接，推动诉讼与非诉讼纠纷解决机制功能互补、良性互动。在组织机构上努力搭建指导人民调解工作平台，成立人民调解工作指导机构，定期召开联席会议，在法院与人民调解组织间建立经常性工作联系和沟通机制。在业务上加大对人民调解工作的指导，力争把大多数矛盾化解在基层，把问题解决在萌芽状态；通过举办讲座、旁听庭审、参与诉讼调解等多种形式，加强对人民调解员的业务培训，共同研究民间纠纷产生的规律和特点，排查原因，分析对策，制定防控方案和调解方案；结合法制宣传日、送法下乡活动，充分运用各类媒体和多种形式，广泛宣传《人民调解法》和人民调解工作的重要性，提高人民调解的影响力和认知度，引导更多的群众主动、自愿地选择人民调解的方式解决矛盾纠纷。树立人民调解工作典型，充分发挥示范引领作用。各部门、各单位要把人民调解工作列入平安创建、文明创建日程，实行同步部署、同步考评。

（三）引导律师等第三方参与多元化解。加快人民调解工作专业化、社会化进程，在矛盾纠纷多发的重点领域、行业，通过成立区域性、行业性、专业性人民调解组织，着力推进跨区域性、行业性矛盾纠纷和重大疑难复杂纠纷的调解。积极引导和推进在流动人口聚居区、大型集贸市场、物业管理小区等建立调解组织，扩大人民调解工作的覆盖面。引导律师参与多元化解。在非诉讼纠纷解决组织中还应当广泛吸收人大代表、政协委员、退休法官检察官、法学专家、律师、社会贤达人士等人员参与纠纷化解，以增强调解人员的威望和当事人对调解员的信任度。可探索建立从事调解员工作的激励制度，将参与调解员工作作为相关人员从事社会公益事务的组成部分，并作为评价其社会活动的参考因素。

（四）加强多元调解衔接平台建设。纵向上，注重发挥在多元调解衔接工作平台效能，明确功能，省、市两级多元调解衔接工作平台主要是履行组织、协调、督导的职能，县、镇两级平台在组织、协调、督导的同时，能够直接受理、分流、参与化解重大的矛盾纠纷；解决多元调解衔接工作平台的保障问题。办公机构要常态化，有专门办公场所，配备专职人员，配置基本的办公设施等，工作经费列入当地财政预算。横向上，推进在纠纷多发领域建立一站式纠纷解决服务平台。在房产物业、劳动争议、环境保护、消费者权益保护等矛盾纠纷易发、多发的领域，协调有关行政部门指导成立本行业协会、商会等社会团体和其他组织，鼓励依托行业协会、商会等设立行业性、专业性人民调解组织委员会，为实现行政调解和人民调解有效衔接搭建平台。

（五）加强多元化解工作经费保障。依据国务院对深化公共服务改革的部署，积极探索采用政府购买矛盾纠纷多元化解服务，建立以政府支持为主的矛盾纠纷多元化解工作的经费保障机制，人民调解工作所需经费由各级政府纳入财政预算予以保障。在省级层面制定关于三大调解经费的管理办法，切实将调解工作经费、调解员的补贴、报酬、奖励经费等列入财政预算，变软性规定为刚性措施，保证调解工作的正常开展。按照谁受益、谁出资的原则，各行业主管部门应负责提供行业性调委会的调解人员报酬补贴、办公场所及必要的经费。在交通事故纠纷、医疗纠纷等领域引入保险方式促进调解，推动社会风险分担机制。对其他公益性调解组织由政府按年度给予适当补贴。通过政府购买服务方式或者提供补贴的，应当进行绩效评价，并向社会公布。对较为复杂的商事、金融证券、知识产权等专业领域的纠纷，应从政策上鼓励组建专业调解组织，按照市场化方向发展，以提供有偿服务的方式，开展专业调解服务。鼓励各地积极探索建立矛盾纠纷化解基金会，鼓励社会力量为公益性纠纷解决服务提供捐赠资助。

（六）加强多元化解信息化建设。抓住实施“互联网＋”战略的机遇，大力推广现代化信息技术在矛盾纠纷多元化解中的运用，依托矛盾处理信息化综合平台，建设纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠的在线矛盾纠纷化解信息系统，做好矛盾纠纷的受理、统计、督办、反馈等工作。学习借鉴“网上枫桥”等经验，推动社情民意在网上了解、矛盾纠纷在网上解决、正面能量在网上聚合。建立全省矛盾纠纷多元化解信息库。

（七）加大多元化解工作考评督导。矛盾纠纷多元化解工作体系涉及部门多，是个社会系统工程，需要加强考评督导，确保工作落到实处。各级党委政府要把矛盾纠纷多元化解工作体系构建和相互衔接的人、财、物保障列入综治考评内容，纳入各部门创建文明单位的考核内容，对工作成绩突出的单位和个人，由党委政府进行表彰奖励，对工作不力的的单位和部门，予以责任追究。

（八）协调联动，注重宣传。多元化纠纷调解机制构建的着眼点在于满足人民群众化解矛盾纠纷的需求上，为群众提供更便利、更有效的纠纷解决方式是其目的。在纠纷机构众多、互不统属的情况下，人民法院应该积极协调互联，主动向当地党委政府提出司法建议，推动人大立法，实现所在地矛盾纠纷多元化解机制构建的有序开展。同时在当地党委政府的统一领导下，主动参与到纠纷化解网络格局中去。逐步构建以人民法院为主导，司法所为纽带，人民调解为主力，专业化调解为辅助的工作模式，形成覆盖每一个村庄社区的矛盾纠纷化解力量布局，及时反映基层民生诉求，提前介入矛盾冲突，为人民群众提供更便利、更灵活有效的矛盾纠纷解决方式。

推动完善矛盾纠纷多元化解机制不但是人民法院和各级政府治理能力现代化的需要，也是人民群众维护自身合法权益的现实需要。在这个过程中，人民法院有能力，也有义务发挥更大的作用，人民法院不但要发挥自身的法律功能，也要发挥自身的社会功能，在完成审判职能的基础上，实现国家治理能力的提升。在强调依法治国的今天，法院作为法治的推动者和捍卫者，更需要多元化的纠纷解决方式来提升自身的司法能力，更好的应对矛盾纠纷多元化解挑战。