关于建立个人债务清理制度的初探

当前，我国虽然未在立法层面设立“个人破产”的制度，但是在却存在大量“个人破产”的事实，许多“执行不能”的案件只能以“终结本次执行程序”的形式结案，成为法院执行的历史包袱，影响强制执行的司法权威和公信力。近年，最高法院多次提出要推动建立个人破产制度及相关配套机制，完善现行破产法，畅通“执行不能”案件依法退出路径。推动建立“个人破产”制度势在必行，那么，在“个人破产”立法前的空档期，在现有的法律框架内，为建立“个人破产”制度“破冰试水”，为有创业能力的企业家解困松绑，营造健康优质的营商环境，为建立“个人破产”制度培育沃土，探索建立“个人债务清理”制度就显得尤为重要。

一、实施个人债务清理制度必须面对的问题

（一）传统观念的限制。“欠债还钱、天经地义”、“父债子还”等传统观念深入人心，虽然债务人已大量举债，且逾期多时，即使通过法院强制执行仍无力偿还，债权人往往很难做到完全放弃债权，他们宁愿相信债务人总会有条件好转的一天。个人债务清理制度试行初期，想必会遭到绝大多数债权人的反对。

（二）个人债务清理制度采用何种效力模式，是完全尊重当事人的意思自治，还是采取带有一定强制效力的司法模式？比如，个人债务清理程序如何启动，是只能由当事人申请，还是可以在执行不能的情况下由法院执行部门依职权将执行转入个人债务清理程序？若依债务人申请启动，是否需要征得债权人的同意，若不以双方当事人均同意进入债务清理程序作为启动条件，那么，债权人是否会在后面的债权人会议表决阶段设立障碍，使债务清偿计划等不能通过。由此引出下一个问题，债权人会议表决规则系采取一票否决制还是多数决？若采取一票否决制，会导致方案或者计划通过率低，浪费大量司法成本，若采取多数决，则总有一部分债权人的利益难以保障。同时，无论设置何种表决规则，如果像债务清偿计划这类对债权人利益有实体性影响的会议议程，经两次表决仍未通过的，是由法院依法对债务清偿计划等作出裁定，还是直接裁定终结个人债务清理程序？

（三）如何避免给“老赖”松绑？对债务人财产调查的范围如何界定，是仅限于债务人的家庭财产，还是其他近亲属的财产状况皆应列入调查范围？又如何确保能详查债务人全部财产，避免债务人借债务清理程序逃避债务？若发现债务人存在逃废债行为又如何惩处？

（四）指定谁任管理人？管理人报酬是参照《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》确定，还是制定新的计算标准？

（五）债务清偿完毕后，是否需要限制债务人行为，如何实现限制，限制期限设定多久？

    二、建立个人债务清理制度中相关重点问题的设想

      （一）个人债务清理程序应设定严格的适用条件

    1.明确适用范围。个人债务清理制度尚在探索阶段，在尚无立法支持的情况下，初期准入门槛不宜过低，个人债务清理范围应严格限定在“因已经破产或正在破产的企业的生产经营活动而产生的自然人连带责任担保债务”。我们对于温州中院和吴江区法院等将“因生活困难无力偿还债务的个人”纳入个人债务清理程序范围持谨慎态度，建议先从较小范围开始，通过个人债务清理制度的试行，让自然人破产文化深入人心后，再逐步扩大个人债务清理的范围为宜。

    2.明确申请主体。对该企业法人负保证责任的法定代表人、实际控制人、股东、董事、监事及其他高管人员；因公司法人人格否认与个人财产混同而承担清偿责任的股东；其他对企业法人破产承担连带责任的自然人均可作为申请主体。同时，应明确不予适用的例外情形，如债务人在本辖区外有应负或可能负金钱给付义务的案件的，存在赌博、挥霍消费等行为致使不能清偿到期债务的行为的，有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务等妨害审理程序、执行程序、破产程序进行的行为的。

    3.申请进入个人债务清理程序前应穷尽执行措施。如，拟申请进行个人债务清理的债务违约时间在一年以上并已进入执行程序，且经人民法院查控财产或已经过强制执行措施后，财产不足以清偿全部债务，或者无适当财产可供处置并清偿债务的。

      （二）应遵循意思自治和诚实信用原则

    1.关于个人债务清理程序的启动条件。我们建议应遵循意思自治的原则，在征得债权人的同意后，再裁定受理符合条件的个人债务清理申请，避免产生因债权人根本不同意债务人清理债务而导致的反对债务清偿计划等事项的情形发生，节约司法成本。

    对于债务清偿计划这类关系债权人实质利益的表决事项，建议采用一票否决制的表决规则，经无财产担保债权人一致同意后才可通过，若经债权人会议两次表决仍未通过的，应当由法院裁定终结个人债务清理程序，并恢复原生效法律文书的执行。这虽不能从根本上解决当下存在的“执行不能”的问题，但是却充分尊重了所有债权人意思表示，毕竟在多数决的模式下，势必会违反一部分债权人的意愿，而当前的现实状况，又很难做到以被动牺牲一部分债权人的利益为代价来换取某个自然人的债务清理的成功。

    2.债务人向法院申请启动个人债务清理程序时，应出具诚实信用承诺书。承诺其如实申报财产，不存在逃废债行为，同意接受人民法院及管理人对其财产情况进行调查，必要时对其直系亲属或者其他家庭成员进行财产调查，没有因高消费或其他拒绝执行为而被处罚、没有曾经为逃避或者拖延执行而与债权人达成执行和解且因自身原因导致和解协议没有或者不能履行等。我们认为诚信原则是个人债务清理的首要前提，如果债务人想通过该程序寻求救济、实现重生，就应当诚实守信，对上述内容作出承诺。

     （三）做好执行转个人债务清理程序的衔接

    1.执行部门在案件执行过程中，若发现有满足个人债务清理程序适用条件的情况的，执行法官应当向申请执行人和被执行人释明个人债务清理的相关规定，征询双方是否同意进行债务清理，必要时，可商请破产审判团队法官参与释明工作。

    2.在破产审判团队审查是否受理债务清理申请阶段，执行部门应将其执行程序中对被执行人财产依法保全或处置的相关材料，已穷尽财产调查措施的相关材料（包括但不限于：银行存款、房地产、车辆、股权登记查询资料、电子支付记录以及执行查控系统查询信息）及被执行人财产申报及涉诉涉执情况等材料移送破产审判团队审查。

    3.执行部门在破产审判团队裁定受理债务清理申请后，应当立即暂停强制执行措施，并根据破产审判团队的要求决定是否继续保留相关保全措施；执行程序中形成的相关评估报告尚在有效期的，可在债务清理程序中作为债务人财产处置的依据；执行部门已经在债务清理受理前处置债务人财产的，应当将财产变价款项移交管理人。

      （ 四）关于债务人财产的问题

    1.对债务人的财产调查应包括其配偶及子女，必要时也可对其他亲属进行财产调查，最大限度地防范逃废债行为。债务人的近亲属及其他利害关系人均有义务配合法院、管理人完成要求的工作。

    2.债务人财产的豁免：应为债务人及其抚（扶）养的家庭成员保留基本的生活费用、生活用品及必要的教育费用；债务人及其抚（扶）养的家庭成员，因身体缺陷和治疗当前疾病所必需的资金、辅助工具、医疗物品；专属于债务人人身权利的抚恤金、扶助金等不应纳入被清理的债务人财产。

     （五）关于管理人的问题

    1.在将个人债务清理范围限定在“因已经破产或正在破产的企业的生产经营活动而产生的自然人连带责任担保债务”的情况下，可由相关企业法人破产案件的管理人任个人债务清理程序的管理人，法院不再另行指定。个人债务清理制度试行初期，建议管理人报酬参照《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》确定，对于未能在个人债务清理程序中获得清偿的部分按本院《破产专项基金管理办法》执行。 

    2.后期若扩大个人债务清理的范围，可以参照指定企业法人破产管理人的方式从管理人名称中随机指定。如果将来个人债务清理制度普及，案件数增多，是否考虑通过设公职管理人的方式来解决管理人获取报酬难及监管难的问题，这也有利于在个人债务清理程序中管理人工作的可持续开展，为管理人勤勉履职提供保障。若可行，还要在此基础上完善公职管理人制度的选任、考核、激励、问责等相关机制。

      （六）建立个人债务清理程序的府院联动机制

    个人债务清理作为改革创新项目，需要政府的支持，在个人债务清理程序中需要相关职能部门协助完成。比如，对个人债务清理程序适用过程中出现的个案问题，要确定牵头协调的部门；金融办及人民银行提供债务人的相关信用信息及征信报告；公安机关提供债务人有无赌博等违法犯罪前科信息，并加大对逃废债行为的打击力度等等。

     （七）鼓励金融机构债权人积极参与个人债务清理程序

    通过府院联动机制，由银保监部门负责指导金融机构债权人积极参与个人债务清理程序，对债务减免、减免幅度、减免条件等相关事项采取一致性行动，以此激活银行债务减免制度，实质性化解金融债务“担保链”问题。

      （八）作出限制令

    在个人债务清理方案履行完毕后，由法院对债务人作出限制令，并设定信用恢复期，信用恢复期内对债务人进行一定的行为限制及资格限制（如限制高消费、限制任职等），期满后可对其恢复信用，解除行为、资格限制。信用恢复期的具体年限可与清偿率挂钩。

      （九）对债务人的不诚信行为，要加大追究力度

    1. 建立个人债务清理名单库并向社会公开，由社会各界对债务人进行监督。

    2.在个人债务清理程序中，债务人存在擅离住所地，不配合债务清理；不提供相关财产资料，伪造债权人债务材料或作虚假陈述；转移、隐匿财产，逃避执行和债务清理的情况的，由法院根据不同情况采取训诫、罚款、拘留等措施，构成犯罪的，依法追究刑事责任，同时，法院可终结对债务人的债务清理程序，并对其恢复强制执行措施，防止债务人借债务清理程序逃避债务。

    3.在个人债务清理方案全部履行完毕之日起若干年内，发现其有逃废债行为的，债权人可以请求恢复按照原债务额进行清偿，法院还将根据情节依法采取罚款、拘留等措施，情节严重的，依法追究刑事责任。

    三、提高个人债务清理制度合理性和可操作性的进一步思考

      （一）探究多地法院将“因生活困难无力偿还债务的个人”纳入债务清理范围的原因

    去年至今，从台州中院率先制定个人债务清理规程到温州中院联合平阳法院审结了全国首例个人债务清理案件、吴江法院办结全省首例个人债务清理案件，这些在建立个人债务清理制度方面的先行者，都未将债务清理范围局限在因破产企业的生产经营活动而产生的自然人连带责任担保债务内，而是将因生活困难无力偿还债务的所有个人全部纳入债务清理的范围，必定经过严格论证，并经过实践的验证，这样的规定也有一定的合理性，若日后有机会能够与这些法院多交流学习，定能开阔我们的思路和视野，带给我们不一样的启发。

      （二)学习论证在实践中将个人债务清理案件交执行部门审理是否比交由破产审判团队审理更合理

    台州中院首创执行转个人债务清理程序，立“破”字号，交审判业务庭审理；而温州中院是将个人债务清理程序规定为执行中的特别程序，立“执清”案号，分不同情况交破产审判部门或者执行部门审理；吴江法院则将债务人有无被执行案件作为区分，分别立“执清”案号交执行部门审理，立“个清” 案号交破产审判部门审理。我们虽建议将案件移交破产审判团队审理，但是交执行部门审理的做法理论上也是可行的，那么在实践中哪种做法更便于操作，更合理，还是要通过实践来验证，我们需要向这些率先实践的法院学习、取经。

      （三）学习论证管理人报酬确定标准

    在大部分情况下，个人债务清理程序中管理人的工作量会比企业法人破产案件的工作量要少，参照《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》确定管理人报酬会不会存在标准过高的问题，还需多参照实践中其他法院遇到的情况来确定有无设立新收费标准的必要，或者是在企业破产案件的标准基础上适当降低，或者论证设立公职管理人的必要性。

     （四）学习论证信用恢复期的设定标准

   各地法院对信用恢复期的确定标准多有不同，但大多与清偿率和债务总额挂钩，毕竟当下受理个人债务清理的案件不够多，调研基数不够大，如何制定一个合理的信用恢复期标准需要向有实践经验的法院多交流学习，以期实现债务人在权利让渡和义务扩张之间达到平衡的目的。

     （五）学习外地法院在改革中的创新思维

    先行法院中还有许多创新做法值得我们学习，例如：台州法院在个人债务清理程序中设置了“简易清算程序”，对于案情简单的个人债务清理案件可以不召开债权人会议，由法院进行书面审理；温州中院聘任了15位个人债务集中清理工作咨询志愿者，来引导有意向且符合条件的债务人申请进入个人债务集中清理程序。这样的创新做法还有很多，我们多学习这些先进做法，有助于我们在改革创新的过程中开放思维、拓宽视野，在制定自己的个人债务清理规程的过程中思考的更为全面，培育自己的亮点。

    综上，从目前来看，多地法院出台的个人债务清理的规定不尽相同，但也都各有特色，虽然，这种差异有可能会产生“破产移民”的问题，但是为了完善我国破产法体系，给为地区发展建设敢冒险、敢投资、敢担当的企业家一个缓冲，给“诚实而不幸”的债务人获得重生创造机会，为优化营商环境，释放社会经济活力，保障区域经济高质量发展提供优质的司法服务，我们会抱着敢闯敢试的态度，在上级法院的指导下谨慎探索建立个人债务清理制度，通过多与其他法院交流学习、借鉴经验来提高个人债务清理程序设计的合理性和可操作性。同时，我们也期待国家能够尽快通过立法的方式对个人债务清理制度或者对个人破产制度作出规定。