司法改革队伍现状问题及对策分析

司法改革队伍现状问题及对策分析

从军  临淄区人民法院党组成员、政治部主任

根据全区“不忘初心、牢记使命”主题教育工作《关于召开调研成果交流会的预备通知》的要求，按照我院“不忘初心、牢记使命”主题教育工作安排，经过一个月的组织座谈会、个别谈话及大量的数字、资料分析，现将司法改革中临淄区人民法院队伍建设情况、问题及对策汇报如下：

一、临淄区人民法院机构现状及干部队伍概况

（一）编制情况

临淄区人民法院现有正式在职干警141人，其中行政编制124人，实有117人；事业编制30人，实有21人；工勤编制6人，实有3人。现有人员中员额法官46人。

临淄区人民法院现有党组领导职数7个，分别是党组书记、院长1人，党组副书记、副院长1人，党组成员、副院长3人，党组成员、纪检组长1人，党组成员、政治处主任1人。

临淄区人民法院原有内设机构24个，其中，正科实职内设机构12个，副科事业编内设机构1个。按照中共山东省委机构编制委员会办公室鲁编办[2019]79号《中共山东省委机构编制委员会办公室关于全省基层法院内设机构改革方案的批复》，临淄区人民法院现有中央政法专项编制124名，内设机构优化整合为10个。设置司法行政机构2个，审判辅助机构1个，审判执行业务机构7个。具体是：政治部、综合办公室、审判管理办公室（研究室）、司法警察大队、执行局、立案庭（诉讼服务中心）、刑事审判庭、民事审判一庭、民事审判二庭、行政审判庭（综合审判庭）。

（二）年龄情况

临淄区法院30岁以下干警10人，31-40岁30人，41-50岁48人，51-55岁35人，56岁以上18人。30岁以下干警仅占7%，50岁以上干警占37.6%。

（三）学历情况

大专以下学历6人，本科学历130人，研究生以上学历5人。法学类专业118人，其他专业23人。其中法学类全日制本科以上毕业32人。员额法官共计46人，其中50岁以上17人，45-49岁17人，40-44岁5人，35-39岁4人，35岁以下3人；原始学历本科以上18人，大专4人，中专13人，高中11人；职务：院领导5人，庭长（局长、主任、科长）16人（含罗彬），副庭长（副局长、副主任、副科长）21人。

行政编制法官助理共计16人，其中50岁以上3人，45-49岁4人，40-44岁3人，35-39岁2人，35岁以下4人；原始学历本科以上8人，大专1人，中专6人，高中1人；法学专业6人，法律类专业4人，其他专业1人。

行政编制执行团队执行人员共计16人，其中50岁以上7人，45-49岁4人，40-44岁1人，35-39岁2人，35岁以下0人；原始学历本科以上1人，大专2人，中专3人，高中（中技）8人；其他专业7人。

（四）职级情况

我院现有副处级干部1人，科级干部52人（含3名转非人员），科员60人，试用期人员4人，工勤3人，事业编21人。

（五）2018年以来人员增减情况

2018年我院新招录4人，减少5人。其中新招录为4名法官助理的公务员，减少为4名干警到龄退休，1名事业编制的法学类研究生考走。2019年截止目前我院将新招录7名公务员（法官助理），已办理退休手续1人，待办退休手续干警2人。

二、队伍建设的基本经验和做法

（一）加强政治理论学习，严格遵守党的各项纪律，认真贯彻落实党的十九大精神

一是始终把思想政治建设摆在班子建设首位，不断加强班子和队伍理想信念教育，制定下发学习清单，按照学习制度和学习计划的要求，组织集体学习交流，对中央的政策和省市区委会议部署要求及时跟进学习，并研究提出贯彻落实意见，切实把思想统一到中央和省市区委及上级法院的决策部署上来。在实践中，院领导班子始终带头强化政治纪律意识，带头履行政治纪律职责，带头遵守廉洁从政规定，引导干警坚定理想信念，严明政治纪律、政治规矩和组织纪律，牢固树立群众观念。二是按照上级法院和区委进一步加强党组自身建设的意见的要求，制定《党组理论学习中心组学习制度》和《2019年度党组理论学习中心组理论学习计划》，严格落实领导班子集中学习和交流制度，班子成员每半个月进行一次学习体会交流，对中央会议精神和习近平总书记新讲话、新指示及时学习，加深对习近平新时代中国特色社会主义思想的理解和认识，切实把思想统一到党中央的路线、方针、政策上来。以学习党的十九大精神为契机，班子成员带头学习、带头上党课、带头参加支部讨论，构建了以院党组带头学、全院干警集中学、支部组织学的机制，通过邀请专家教授进行专题辅导和组织撰写心得体会等多种形式，分层次、多形式地开展学习活动，推动形成浓厚的学习讨论氛围，带领全市法院干警扎扎实实学习贯彻党的十九大精神。三是切实做到“五个必须”，自觉按照规则和制度处理事务、行使职权，坚持用制度管权、管钱、管人，严格执行重大决策、重大事项、重要人事安排必须由集体研究决定。充分发挥党内民主，进一步完善和落实集体决策与个人分工负责相结合的制度，规范“一把手”同班子其他成员的关系，规范领导班子成员职责分工，自觉做到重大问题事先沟通，关键时刻及时沟通，意见不一反复沟通。健全党组会提前通知制度，执行好党组会顺位发言机制，确保班子成员充分思考准备，在党组会上充分发表自己的意见。重要工作决策、人事任免、大额经费开支充分听取各方面意见，主动接受干警监督。

（二）加强管党治党机制建设，不断传导压力落实责任，持续推进全面从严治党

一是制定《关于进一步加强党组自身建设的意见》，切实加强和改进党组工作，带头旗帜鲜明讲政治，带头模范遵守党章党规和宪法法律，带头强化党性修养，带头担当负责。二是完善民主集中制等制度规定，健全落实党组议事规则和程序，规范领导班子成员职责分工，重大问题事先沟通，重要工作充分听取干警和各方面意见。三是健全向党委、人大报告工作制度，坚持重要部署、重点工作和重大案件及时向党委、人大报告。健全工作协调机制，班子成员按照职责分工，负责执行党组作出的各项决定。健全责任追究机制，加强对党组成员的监督制约，认真落实对领导干部诫勉谈话、函询回复等监督制度。四是积极开展谈心谈话活动，党组成员勇于率先“揭短亮丑”，相互批评注意有理有据、不纠缠细枝末节，实事求是地提出问题、解决问题，通过批评和自我批评解决党组自身建设中的问题。

（三）坚持以提升组织力为重点，全面加强法院党的建设

严格党内政治生活，认真落实《准则》《条例》，落实“三会一课”、谈话谈心和双重组织生活制度，党组成员以普通党员身份参加支部学习教育，带头讲授党课，定期召开专题民主生活会，主动征求各方意见建议，开展批评和自我批评，努力达到解决问题、促进团结、推动工作的目的。加强机关党建工作，贯彻区委关于加强区直机关党的建设的意见，健全党建工作责任制和考核评估机制，完成机关党委，通过开展“支部主题党日”活动等形式，加强党组织建设；抓好党员日常监管，集中排查党员组织关系，严格执行党费收缴标准，完成党费清理补缴和党费支出公示工作；丰富党建工作载体，通过重温入党誓词、评选“身边好党员”、培训基层党支部书记等活动，增强党建工作实效性。法院被评为“区直机关党建工作先进单位”。

（四）加强和改进作风建设，坚持把纪律规矩挺在前面

严格贯彻执行《党章》和《廉洁自律准则》《纪律处分条例》等党内法规，严格遵守中央八项规定精神，党组以身作则、以上率下，主动接受批评监督，积极倡导清风正气，为干警作好示范、当好标杆。带头整治“四风”问题，印发严格执行财经纪律的通知，及时发现、整改问题；开展院机关办公用房整治，加强警车监管，落实公务车辆改革政策，完善公务接待、公车使用、财务管理等制度，法院“三公”经费逐年下降。广泛走访人大代表、政协委员和基层群众，主动征求意见，回应群众期盼；对人民群众反映强烈的“六难三案”等问题开展集中整治，坚决纠正“冷硬横推”“吃拿卡要”“庸懒散奢”等司法作风方面的顽症痼疾。

（五）全面落实廉政各项措施，持续推进反腐败斗争

坚持每年年初召开全院党风廉政建设和反腐败工作会议，制定《2019年法院党风廉政建设和反腐败工作要点》，层层签订党风廉政建设责任书，把落实党风廉政建设责任制情况纳入年度考核范围，推动全面从严治党向基层延伸。实施清单管理，突出党组日常监督、纪检组专门监督内容。制定重点岗位、重点任务和责任清单，纳入审判执行信息管理流程系统，实现重点环节和审判管理全程留痕，把抽象责任分解为具体要求，实现落实主体责任的“硬标准”。加强廉政警示教育，开展“廉洁司法大家谈”活动，从正反两面教育干警以案为镜、坚守底线、不越红线，筑牢拒腐防变的思想道德防线。

（六）紧扣司法改革主线，增强改革系统性整体性协同性，确保改革任务精准落地

一是全面完成员额法官遴选。注重考察审判能力和办案业绩，严格把关业绩公示、民主测评、差额遴选等六个程序步骤，产生入额法官46名，按照上级法院《关于落实员额法官依法履行职责的通知》，自2017年5月3日起，所有员额法官已全部到一线办案。同时，免去综合岗位入额法官行政职务，司法行政人员占比15%以下，实现了85%以上法院人员向办案一线集中，一线办案力量增强且配置更趋合理，审判质效持续提升。二是科学组建审判团队。制定《审判执行团队建设实施意见》和《审判团队建设实施方案》，为有效调动广大干警工作积极性，最大限度挖掘和利用审判资源，充分发挥院、庭长的管理与监督职能，按照上级法院对我院司法改革专项检查督查反馈的意见和建议，结合我院实际情况，自2018年12月份开始实行扁平化管理和设立模式。在继续坚持 “以案定员”的总体原则下，加强和改进审判团队建设，理顺协作分工。即实行以业务部门为团队的建设模式，业务部门负责人担任团队负责人，不再以员额法官个体为主单独设立团队，实行法官助理“跟案不跟人”做法，不再具体分配到员额法官，随机轮候确定辅助案件及法官。团队负责人负责统一安排法官助理、其他辅助人员及聘用制书记员、人民陪审员工作。三是完善庭长审判监督与管理机制，推动监督管理由虚变实，做到放权和监管相统一。庭长（团队负责人）要切实履行“一岗双责”，强化管理和调度，统筹团队工作，对院党组负责，充分整合团队内部人力资源，实现规范高效管理，倒逼审判质效的提升。四是完善绩效考评指挥、引领机制。改、完善各类考评主观评价因素，形成以客观绩效数据衡量法官、法官助理等人员业绩的鲜明导向。突出法官结案数量、发改、质量评查、文书上网、审限内结案率、长期未结、服判息诉等指标权重，引导法官自觉追求案结事了。突出法官助理“为员额法官开展审判活动提供辅助性支持的核心审判辅助力量”的职能作用，在员额法官的授权和指导下承担审查诉讼材料、庭前调解、庭前证据交换、草拟裁判文书、判后答疑等实体性工作，以及节点管控、开庭排期、诉讼保全、委托鉴定等诉讼程序类工作，也为我院员额法官队伍提供强有力的人才储备。在团队负责人的统一安排部署下，其他辅助人员主要从事诉讼保全、送达、证据调查等工作，书记员主要负责庭审记录、文书装订等审判事务性工作。五是建立业绩考核的刚性约束机制。审管办每周梳理未结案件情况，逐月通报团队各类人员任务完成情况，院每季度开展党建、廉政、业务工作“三同步”点评活动，每季绩效考核情况年底直接汇总，并将考核结果作为绩效奖金、评先评优、晋职晋级及责任追究的重要依据。六是创建知名法官工作室，打造司法便民“样板间”。在全市率先设立直接以5名优秀法官个人名字命名的“知名法官工作室”，分驻院机关及四处人民法庭，形成了“一中心四支点”布局，辐射全区各镇街道村居，为辖区群众提供优质高效的“审判专家型”司法服务。郑爱村“知名法官工作室”专门承办交通事故案件，与交警部门、交通事故仲裁中心及人民调解委员会有效衔接与协作，打造一条交通事故快速处理的“绿色通道”。淄博市委编发的《决策参考》刊发了我院“知名法官工作室”的经验做法。

（七）强化教育培训，建设高素质专业化法院队伍

严格按照党的十九大关于“建设高素质专业化干部队伍”精神要求，全面贯彻落实党的十九大关于坚定文化自信、推动社会主义文化繁荣兴盛的精神要求，结合上级法院关于加强法院文化建设的指示要求，持续推进法院培训和文化建设工作，把审判能力建设和职业精神培育结合起来，更好满足人民群众日益增长的司法服务需求。抓好综合素能培养，加大教育培训和实践锻炼，提高干警服务大局能力。加强社会学心理学培训，组织资深法官传帮带，有序安排干警到审判一线磨砺锻炼，增强干警群众工作能力。抓好智慧法院导航系统、智能辅助办案系统系统应用培训，提高干警信息化运用能力。抓好职业精神培育，深入推进“坚定理想信念·坚定法治信仰”全员读书活动，始终非常重视先进典型和先模人物的选树，不仅推荐产生了全国优秀法官申孝国，而且，紧扣时代精神，推进先进典型的宣传，建立了“先进典型后备库”，更好发挥旗帜引领作用。

三、司法改革中干部队伍呈现的特点、存在的主要问题

近年来，临淄区人民法院党组在抓班子、带队伍、保廉政、促审判等方面做了一些工作，也取得了一些成绩，但还存在一些问题和不足，特别是自2016年以来，临淄区人民法院按照中央对司法责任制改革的要求和部署，在上级法院的指导下，在区委等各界的大力支持下，统筹开展了深化法官员额制改革入额法官遴选工作，入额院领导、庭长带头办案；探索构建新型审判权力运行和监督机制，按照“倾斜一线、以案定额、人岗适配”的原则，实行以业务部门为团队的建设模式，业务部门负责人担任团队负责人，组建了民事审判第一庭团队等13个审判团队和以入额法官为主导的5个执行团队办案模式；稳步推进内设机构改革及建立健全法官权益保障机制，落实保障法官依法履职的规定等工作，司法责任制改革各项任务取得了初步成效。

（一）员额法官占比小，法官助理短缺，使人案矛盾更加突出

目前我院有员额法官46人，占比36%，人年均结案数303件。员额法官存在年龄结构不科学，年龄偏老化，50岁以上17人，46-50岁17人，占比74%。有审判资格未入额人员，也就是符合法官助理条件的人员共有41人，其中，在行政岗位7人，16人已编入审判团队，17人在执行岗位或审判执行辅助技术岗位工作，法官助理与法官的比例尚未达到1:1。符合书记员条件的22人，主要集中在部队转业干部和新进行政编人员中，大多在综合行政岗位和执行岗位上。

近年来在地方党委的大力支持下，为法院队伍补充了大量的地方事业编制及工勤岗人员，为审判事业做出巨大贡献。随着改革的统筹推进，这些人员改革政策未定、职业前景不明，不能享受绩效考核奖金等改革红利，在人财物统一管理过程中，也未将这部分人员纳入统筹管理，缺乏相应的财政配套性制度安排保障，严重影响这支队伍的稳定性。我院现有22名事业编干警，因非政法专项编制，在工作安排、职务晋升以及绩效考核等方面还缺乏更为有效调动工作积极性的办法，一定程度上影响了改革工作的整体推进。

（二）司法行政工作压力剧增

司法行政编制若控制在12%以内，将会影响正常工作开展。长期以来，部分优秀法官从事着研究、管理等行政工作，随着员额制的实施，很多人都将会选择“法官”职位，导致管理研究岗位优秀人才缺乏。目前我院行政岗位人员15人，占比12%，工作压力和强度非常大。

（三）社会化服务购买难制约改革步伐

最高人民法院周强院长多次强调，要充分发挥好社会化服务购买优势，促进司法改革向纵深推进。但是目前推行过程中，受地方财政的制约较多，且后勤服务保障工作和聘用制人员管理完全依靠法院，不仅没有明显提高后勤服务保障的质量，反而进一步增加了法院的行政性事务。

（四）院、庭长的监督不缺位有待进一步加强

目前我们也比同程度的存在各合议庭之间相同案件不同判决结果的情况发生，影响案件质量进而影响司法权威。

（五）内设机构改革人员分流问题突出

中共山东省委机构编制委员会办公室鲁编办[2019]79号《中共山东省委机构编制委员会办公室关于全省基层法院内设机构改革方案的批复》下发，按照批复要求，临淄区人民法院现有中央政法专项编制124名，内设机构优化整合为10个。设置司法行政机构2个，审判辅助机构1个，审判执行业务机构7个。按照相关要求，未进入领导职位序列的原部门领导分流存在较大阻力，且存在未来的几年甚至是十几年内，都无法提拔选用年轻的干部，这必将对法院队伍的年轻干部造成打击，严重影响队伍的稳定性。

（六）人员业绩评价及量化考核的指挥棒作用发挥不充分

基层法院的干警的工作量逐渐递增，员额法官办案工作量成倍增加，法官“无休”已成“新常态”。审判辅助人员量化考核办法滞后，且量化难度大，致使绩效考核办法和奖金的指挥棒作用发挥受限。

四、原因剖析：分类管理运行现状的事由分析

（一）改革“过渡化”：岗位适应改革大潮的必然表现

党的十九大明确指出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制”，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，全面落实司法责任制，完善法官、检察官员额制，推进以审判为中心的诉讼制度改革，推进法院、检察院内设机构改革，提高司法公信力，更好维护社会公平正义，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”司法责任制改革确立了法官办案主体地位，围绕“让审理者裁判，由裁判者负责”的目标，需要不断探索建立新型审判权运行机制，取消行政化案件审批制。审判综合岗位员额法官和审判辅助人员，大部分人长时间不审理案件，司法责任制改革之初，势必会遭遇重拾审判业务或是初次接触审判业务的阻力。

（二）审判“专业化”：岗位与审判实务再遇的必经过程

审判专业化是审判活动的必然要求，也是司法责任制改革的必然发展趋势，员额制是实现法官专业化、职业化的重要基础制度，将优秀人才吸引到办案一线，最终目的是提高办案质量、效率和公信力。审判综合岗位员额法官办案，就是将优秀人才吸引到一线办案的的重要举措，同时也应注意，随着法律、法规和司法解释不断修订完善，审判综合岗位人员在某些情况下需要重新学习修正。目前，正值“全面推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设”的关键期，各级法院均注重努力提升法官的职业素养和专业水平。审判专业化给审判综合岗位员额法官和审判辅助人员既带来了机遇，也带来了挑战。审判综合岗位的员额法官大多原是业务骨干，由于调查研究、组织协调或是综合管理能力突出，而被委以审判综合岗位的重任，他们除了要做精做细原职能部门项下的工作，还要将审判业务能力迅速提升、拔高到专业化审判的高度，这不仅仅需要时间经验积累还需要更精更准地对审判实务进行全方位掌控。

（三）思维“差异化”：岗位新旧职能触碰的适应途径

审判综合岗位人员办案，其行使的是审判权，而审判综合岗位原来职能，更多是一种行政权，行政权本质上是一种管理权。审判权需要对案件事实和法律适用进行判断、裁决，行使的是判断权和裁决权，具有亲历性、中立性、程序性等的特点；审判权还具有终局性，对纠纷实行的是司法最终解决原则，原则上一事不再理；员额法官在审判组织内部是平等关系，秉承的原则是少数服从多数。审判综合岗位原有职能多是一种行政管理权，它不具有终局性，所从事工作的具有一定程度的重复性，比如审判管理业绩通报、绩效考评等周期内反复开展，比如调查研究、宣传等也都是常态化、周期性的工作。这是两种不同的权力，差别较大，同一人行使两种性质不同的权力，会有思维上的差异化，从事差异化较大工作自然需要一个适应过程。

（四）管理“幅度化”：管理效能需要减少管理外事务的矛盾集合

审判综合岗位原有职能主要是一种行政管理权，在管理学理论上，要实现减少外部不当干预、提高主体工作效率的目标，目前较为推崇的做法是减少管理层次，增强管理幅度。非管理性事务的多寡程度也影响着管理幅度，最终影响管理效能。在假定其他条件不变的情况下，管理幅度越大，则组织越有效率，但超过了某一点，宽幅度会导致管理效果降低，当幅度变得过大时，下属员工的绩效会因为管理者没有足够的时间提供必要的指导和支持而受到影响。审判综合岗位人员办理案件，需要占用相当一部分时间，如何找到一个临界点，既能够处理非管理性事务，又不能最小程度上减少对管理幅度产生的消极影响，最终对管理效能产生积极影响，成为审判综合岗位效能发挥的关键。

五、改进措施及对策

下一步，我院将继续深入学习贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照上级法院和区委的部署要求，进一步端正司法指导思想，全面加强审判执行工作，不断深化司法体制改革，着力加强法院自身建设，为全区改革发展稳定提供优质高效的司法保障。

（一）始终坚持法院工作正确的政治方向

把学习宣传贯彻十九大精神摆在首位，认真贯彻落实习近平总书记“三个一以贯之”要求，并将其作为新时代司法工作的根本遵循。坚定不移巩固党的执政地位，坚持党对司法工作的集中统一领导，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，在法院工作中全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略。

（二）认真履行宪法和法律赋予的职责

坚定不移巩固党的执政根基，牢固树立总体国家安全观，认真落实宽严相济刑事政策，依法严惩危害国家安全和重大职务犯罪，依法严惩严重暴力、非法集资、拐卖妇女儿童、电信诈骗等影响群众安全感的犯罪，积极参与社会治安综合防控体系建设，坚决维护国家安全和社会稳定。坚持以人民为中心的发展思想，服务保障精准扶贫攻坚战，积极参与美丽乡村建设，妥善审理涉及教育、就业、医疗等民生案件。建立以信息化为依托的执行新模式，进一步完善综合治理执行难工作格局，巩固基本解决执行难成果。

（三）全面落实中央决策和省、市委、区委重大部署

紧扣社会主要矛盾变化，认真贯彻新发展理念，牢牢把握高质量发展这一根本要求，更加积极主动地履行司法职能，加强金融风险的司法防控，强化污染防治的司法应对，完善破产案件审判制度，依法审理涉及重大财产处置的产权纠纷案件，积极参与“一带一路”争端解决机制建设，推进知识产权审判领域改革创新，为我区在实现社会主义现代化新征程中率先走在前列提供更加优质的司法保障。

（四）全面推进司法体制改革

全面落实司法责任制改革，推动深化司法体制综合配套改革，探索构建更加符合司法规律的审判权力运行机制。发挥人民法院在化解矛盾纠纷中的优势，推动多元化解纠纷体系建设，促进提升基层社会治理水平。创新普法工作方式，加强新媒体新技术运用，进一步发挥以案释法作用，提升公民法治素养。

（五）严格落实全面从严治党两个责任

牢固树立“不抓党风廉政建设就是严重失职”观念，强化党组主体责任，支持纪检监察部门行使监督责任。坚持以党的政治建设为统领，认真开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，严明政治纪律和政治规矩。矢志不渝抓作风，进一步密切同人民群众的血肉联系，切实规范司法行为，完善司法救助举措，增强人民群众的获得感。突出抓好廉政建设，锲而不舍落实中央八项规定精神，加强对管人、管物、管钱及审判执行权力岗位的监督和管理，打造忠诚干净担当的法院队伍。

（六）建立符合审判权运行规律和司法职业特点的法官业绩考评机制，直接关系到法官员额制和司法责任制改革的成败

我们要深入研究法官业绩管理工作应遵循司法审判规律，树立正确业绩导向；突出法官办案主体地位，尊重法官依法独立行使审判权；灵活运用过程管理与事后评价方式，全面、真实、客观反映法官办案业绩。要突出业绩评价实施，根据设定的绩效目标，运用科学、合理的业绩评价指标、评价标准和评价方法，客观、公正评价法官办案业绩。加强业绩评价结果运用研究，把绩效考核结果通过多种方式充分运用，并将其转化为提高法官职业能力的活动。