延伸行政审判职能助力全区社会治理法治化

延伸行政审判职能

助力全区社会治理法治化

李晶  临淄区人民法院党组书记、院长   

为促进行政争议实质性解决，推进“平安临淄”“法治临淄”建设，我院根据上级法院关于深化多元化纠纷机制改革的部署要求，结合2018年至2019年9月涉及各镇政府、街道办事处的行政案件审理的基本情况，多维度检视存在的问题，分析原因，并提出对策建议。

一、行政案件基本情况

2018年1月至2019年9月，我院受理以镇政府及街道办事处为被告的行政诉讼案件共184件，其中涉及拆违案件139件。行政诉讼较多的有敬仲镇政府为被告的案件42件，稷下街道办事处为被告的案件37件，辛店街道办事处的案件33件，齐陵街道办事处为被告的案件30件，凤凰镇政府为被告的案件21件。

行政案件主要呈现以下特点：

（一）行政案件收、结案件总数持续上升

2018年我院新收行政诉讼案件226件（与2017年收案的52件相比上升334.62%，上年旧存25件），占全市基层法院行政案件总数796件的28.39%，非诉行政执行案件139件，共计365件。2019年1-9月份新收行政诉讼案件129件（上年旧存74件），同比121件上升6.6 %,非诉行政执行案件66件，同比113件下降41.59%。结案方面我院2018年审结诉讼案件174件，比2017年相比上升235%，结案率为69.3%。2019年1-9月份已审结155件，结案率为76.35%。

（二）行政案件服判息诉率低

行政案件裁判后上诉率、信访率较高，服判息诉率低于其他案件。据统计2018年1月至2019年9月，我院共受理行政诉讼案件355件，结案329件，上诉111件，服判息诉率 66.26%。

（三）所涉及行政领域相对集中

2018年1月至2019年9月行政案件所涉及行政领域主要集中在拆违拆临、集体土地管理、公安、劳动与社会保障、环境资源与生态保护、工商管理等行政领域。其中，拆违拆临、集体土地管理类案件共计221件，占行政诉讼案件总量的62.25%，这与近年来我区大力推进拆除违法建设、城镇化建设、棚户区改造等工作有关。

（四）行政上诉案件发改数量占比较少

2018年至2019年9月底，我院行政上诉案件111件，但二审发改案件仅4件。行政案件发改率较低，反映了行政审判整体审理质量较高，执法思想统一、法律适用统一、裁判尺度统一。

二、行政诉讼案件被告败诉的原因分析

（一）行政执法行为不规范

经分析发现，被告败诉的主要原因集中为对行政处罚法、行政强制法、城乡规划法、行政诉讼法等相关规定缺乏了解与学习，在行政执法过程中未及时全面正确履行法定职责、不按照法律规定的程序执法，特别是在拆违过程中,执法主体不适格、不按照程序、不注意证据保全、不公证、不登记、不办理物品交接，在执法中同等情况不同对待，行政处罚畸轻畸重等等，致使在发生的诉讼中处于被动地位。从发生的诉讼案件看，我区各镇政府、街道办事处所拆违建[且不说主体是否适格]，均未按照行政强制法的规定执行。

（二）有些行政机关应诉水平有待进一步提升

从案件审理情况看，行政机关普遍做到积极应诉，自觉接受司法监督，并在诉讼过程中积极配合法院做好相关矛盾化解工作。但有些行政机关消极应诉的情况仍然存在，行政机关负责人出庭率低，“官”、“民”身份不平等的观念还客观存在，需要进一步树立正确的应诉观，应诉水平亦亟待提升。

（三）行政相对人维权意识不断增强

行政案件的原告大多为与行政机关较劲的上访户，他们在利益的驱使下，抱着“大闹大解决，小闹小解决”和“法不责众”的思想，利用纠纷制造事端，给政府调处、人民法院审理造成了极大的障碍，信访率高、服判息诉难。从我院所审理的拆违案件看，原告所聘请律师几乎全是北京的律师，只要执法机关在执法中存在一点问题，他们就抓住不放，一方面宣传自己，扩大其影响力，继续揽收案件，另一方面放大案件，给政府和法院的工作施加压力，降低政府、法院在人民群众中的威望和公信力。

三、对策建议

（一）严格规范行政行为减少行政争议发生

通过法律程序、运用法律方法开展行政管理，能够更好地实现行政管理的目标，最大限度地避免行政行为失当，更有效的化解社会矛盾。因此，行政机关要注重运用法治思维和法治方式平衡涉民生领域改革、发展、稳定的关系，严格遵守法律法规，规范行政执法行为，努力在法律框架内解决问题。重点要从源头上预防，重大行政决策实施前必须进行合法性论证，预防和避免突破法律底线、损害人民群众利益的行政行为发生。同时还要畅通和规范群众诉求表达、利益协调和权益保障的法制化渠道，积极将矛盾纠纷化解在行政执法、行政复议程序和行政诉讼中。

（二）深化司法和行政良性互动

要切实增强助推法治政府建设的使命感，法院和行政机关虽然各自的职能定位不同，但在法治建设上肩负着共同的使命。我院作为全市行政案件跨区划集中管辖法院之一，不仅要通过行政审判发现问题、监督和规范行政行为、促进依法行政，还要为政府依法行政、依法管理提供有力的司法支持。下一步工作中，我院将深化与行政机关的良性互动，积极争取区委、区政府领导的支持，构建应急联动机制、沟通联络机制和重大敏感案件函告制度。同时，针对近年来我院行政案件快速增长，对于案件纠纷较为集中的行政机关，通过联席会议的形式，座谈研判行政诉讼案件中所反映出的行政执法不规范等问题，并通过司法建议，促进行政机关进一步规范执法行为。通过司法与行政的良性互动，严格规范行政执法行为，减少行政争议发生，真正为法治临淄建设增加助力。

（三）加强审判管理促进审判质效提升

行政案件数量的增加，显现出新时代人民群众更加期待自身合法权益的保护及对法治的期盼。我院将继续从自身内部管理入手，对案件质量严格管理考核，最大限度的减少上诉案件，提高行政案件的服判息诉率，回应人民群众对公平正义的期待。一是持续推进跨行政区划管辖行政案件、行政案件要素审查、行政公益诉讼等改革措施，不断优化行政审判模式，切实提高行政审判水平。二是定期通报上诉及发改案件的情况，强化司法责任制的落实。三是加大对上诉案件的研判力度，厘清对发改案件审判要素、证据要件把握的模糊认识，逐案逐类型统一裁判理念和尺度。四是研究制定类案裁判标准，推进类案检索制度，避免同案不同判。

（四） 认真落实出庭应诉制度提高出庭人员应诉能力

积极争取区委、区政府的领导支持，切实推进行政机关负责人出庭应诉工作。严格落实“一案一书”制度，及时督促提醒行政机关负责人出庭应诉。通过座谈会、培训会、庭审观摩、司法建议等方式，增强行政机关人员依法应诉意识，提高依法应诉技能，促进行政纠纷实质性解决。

（五）全力推进行政争议和解工作

2018年11月，全区行政调解和行政争议审前和解工作推进会在我院召开，区行政争议审前和解中心正式揭牌成立。但是自成立以来，该中心并未实质运行。我院正积极争取区委、区政府领导的支持，切实推进行政争议和解工作。行政争议和解包括行政争议诉前和解和行政争议审前和解两种，按照党委领导、政府建设、法院指导、多方参与的原则，以行政争议审前和解中心为平台开展工作。行政争议诉前和解，是指行政相对人到法院提起行政诉讼前，由和解人员组织涉案当事人及有关部门进行协商，达成和解从而化解行政争议的机制。行政争议审前和解，是指行政诉讼案件立案受理后、开庭审理前，以化解行政争议为目标，组织各方当事人及相关部门进行协商，推动当事人在法律规定的处分权限范围内达成和解协议，依法妥善解决行政争议的工作机制。需成立行政争议审前和解工作领导小组，负责组织领导、出台配套文件和工作方案，协调推动处理和解中心运行工作，尤其涉及人数众多、社会影响较大的行政争议。建立工作人员值班、选定和解员、绩效考核等各项工作制度，防止程序空转，促进和解中心实质化运行，促进行政争议实质性解决。法院负责指导和解中心具体行政争议和解工作。行政争议和解中心的工作人员一般由政府法制部门工作人员及政府法律顾问、行政机关选派的专门工作人员、行政执法社会监督员担任，也可邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、人民调解员、仲裁员、律师或者退休法律工作者等担任特邀和解员。法官全程指导，确保依据到位，多方协调联动，确保资源到位，引导利益权衡，确保效果到位，真正发挥行政争议审前和解的作用，从源头上减少行政争议，维护全区社会稳定，促进法治政府建设。

    今后，我院将在区委政法委的统一领导下会同区司法局进行专业培训和指导，提升“和解中心”工作人员的工作能力和专业化水平。并加大宣传工作力度，采取多种形式对和解机制建设工作进行广泛宣传报道，努力营造社会各界认可、政府部门支持、人民群众信任的良好氛围。