临淄区区域内的多元矛盾纠纷化解的调研报告

　　临淄区区域内的多元矛盾纠纷化解的调研报告

　　——以建设新时代马锡五式人民法庭助力乡村振兴为视角

　　临淄区人民法院党组书记、院长  戚发俊

　　一、当前基层治理和多元解纷工作的基本情况

　　近年，大量民事案件涌入法院、审判资源有限、案多人少矛盾突出。党的十八届四中全会提出推进多层次多领域依法治理，要求坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。党的十九大报告进一步明确提出打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。今年，习近平总书记在四川永丰村考察时指出“要把党的基层组织建设好，团结带领乡亲们脱贫之后接续推进乡村振兴”。而人民群众对社会治理的关注也逐步升温，今年的全国两会调查结果显示“社会治理”关注度已从去年的第十位升至第四位。

　　在新时代，只靠法院一家单打独斗很难实现矛盾纠纷的减少，要坚决地把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，撬动更多社会力量，以多元化手段化解辖区内纠纷是当前人民法院工作的难点。然而坚持以人民为中心、坚持就地化解矛盾、坚持固本强基导向的新时代马锡五式人民法庭为解开这一难题提供了答题方向，通过推动服务职权下放、办案力量下沉、保障资源下移等手段突出人民法庭“司法为民第一线”的功能定位，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，这样既能减轻法院的审判压力，提高审执质效，又能为当事人节约诉讼成本，尤其是紧扣“三农”工作重心从脱贫攻坚历史性任务转移到全面推进乡村振兴的新任务新要求，打造服务型人民法庭，依法保障乡村振兴战略实施，为乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕提供有力司法服务和保障。

　　临淄区区域内的多元解纷工作存在的一些问题：一是当前多元解纷的工作各地发展不均衡，多地存在人民调解、行政调解、司法调解、行业调解、律师调解等非诉纠纷解决机制“单兵作战”的情况，基层网格、综治中心、派出所、司法所、人民法庭等平台未能有效整合，尤其是日益增长的行业性纠纷数量与专业调解组织建设不足之间矛盾突出，如果各地都能持续建成涉及物业服务合同、劳动争议、金融业纠纷、建设工程施工合同纠纷、婚姻家庭纠纷等领域、行业的专业调解组织，将会大大从源头减少进入诉讼程序的案件数量，切实达到降低“万人成讼率”的目的。二是缺乏提升调解员技能的长效培训机制及物质激励，导致调解队伍的专业化程度、综合素质和积极性都难以满足新时期人民群众日益增长的矛盾纠纷调处需求，在面对疑难复杂纠纷时，没有开展深入耐心的说服教育疏导工作，而是满足于当“二传手”，将纠纷导向诉讼。三是经费保障滞后，受经费及办公场所不足的限制，对建设智慧法院、具备“全要素”职能的人民群众“家门口”法庭存在制约，难以更好的实现人民法院为人民提供更便捷、更优质的司法服务的目的。

　　二、马锡五人民法庭之于多元解纷的理论基础

　　（一）多元解纷最坚实的力量支撑在基层

　　在我国法治建设全局当中，基层的依法治理具有基础性地位。法治建设的基础在基层，工作重点也在基层，化解矛盾纠纷最坚实的力量也在基层。但基层往往成为法治建设的薄弱环节，也是社会矛盾的高发地和聚集地，中国80%以上的矛盾纠纷都发生在基层，在构建社会综合治理新格局的路上，也存在许多严峻问题，制约了诉源治理成效的提升。随着人民权利意识觉醒，“有官司，找法院”成为社会普遍认知，法院在整个纠纷解决体系中由“最后一道防线”向前推移成为了老百姓解决矛盾纠纷的首选途径，解纷的成本被进一步提高。

　　但人民法院在诉源治理中有明显的局限性，从社会治理效果而言，人民法院并非是基层治理的领导者和直接责任人，在很多纠纷化解工作中不足以起到立竿见影的效果，人民法院在纠纷化解过程中能做的是对司法功能的有限延伸，例如，提供指导服务、构建诉讼与非诉讼的衔接机制、助推调解队伍专业化发展、行使终局司法裁决职能的角色定位。在熟人社会里，刚硬的法条有的时候不如熟人的几句规劝来得更让当事人心服，司法解决并非是化解纠纷最好的方式。有些前期未处理好的纠纷最终进入司法程序，法院调解无果后依法裁判，但效果并不理想，或在后期执行中引发群体性事件，或产生大量信访案件加重法院信访工作任务。有些涉及群体众多、社会覆盖面大的案件，党委、政府在大调解工作中的组织力量更具优势，治理效果更彻底，这也是在党委、政府的调解工作中得以达成调解协议的案件很少到法院申请司法确认的原因。基于上述分析，对于矛盾纠纷的化解的思路在于建立与行政机关、社区基层组织、社会团体、行业协会等部门诉调对接机制，以多元方式化解矛盾纠纷，探索构建社会治理新格局，大幅缩短案件办理期限，提高办案质效，实现从“化讼止争”到“少讼无访”。

　　（二）马锡五审判方式于基层社会治理的效果

　　一是政治效果。“在新的时代背景下，不管形势怎么变、条件怎么变、环境怎么变，人民法院司法为民的根本宗旨不能变。”最高人民法院院长周强在《马锡五传》一书序言中如此娓娓道来。“马锡五审判方式”秉持司法为民理念，探索“深入群众，调查研究、调解为主、就地审判”路径模式，把服务人民的宗旨高高举起，对一般案件迅速处理，加大调解比重，倡导司法人员主动发现案件，“调动一切抗日积极因素”，使边区的司法工作获得了群众拥护，提高了党和政府的威信。二是法治效果。“马锡五审判方式”遵循依法办事、人人平等准则，严格以调查研究的事实为依据，在纠正陇东边区庆阳华池县司法处审理封芝琴被包办婚姻引发的抢亲一案中，马锡五批评了县司法处没有考虑乡村社会的民情社情、公序良俗，不注重调查研究，不了解当事人真实诉求，机械援引法条，造成了群众不满，激化了矛盾，必须纠正致使“法治效果与社会效果”对立的错误，避免机械司法。三是社会效果。如今“枫桥经验”成为新中国政法综治工作脍炙人口的典型，“马锡五审判方式”中乡村综合治理的模式，防范化解矛盾风险的高招，都为“枫桥经验”提供了历史滋养。“马锡五审判方式”最显著的特色就是“以人民为中心”的乡村综合治理，在司法实践中以巡回审判为载体，探索就地审判、田间地头、深入农村、调解和解等多层面的纠纷解决方式，将法规政策与当地的善良风俗结合起来，从而吸收不满情绪、缓解对抗紧张状态，减少因判决产生的对抗情绪和乡村邻里关系紧张。四是司法作风效果。“只见公仆不见官”是延安时期群众眼中党员干部的好作风。“马锡五审判方式”的“田间问案”“地头调解”，使得边区群众固有的旧社会的“衙门”“老爷”刻板印象一扫而空。马锡五在曲子县公署办公时，他带领法院工作人员修建窑洞，到群众中调研摸底时，喜欢“拉拉话”，走到哪里，先劳动，再拉家常，掌握情况，工作生产两不耽误，深受群众欢迎。这种在田间地头一线劳作中了解情况的作风，赢得了民心。

　　（三）新征程上法治保障全面推进乡村振兴

　　乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，它的特征很大程度上表现在乡村。习总书记多次强调，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。

　　实现乡村全面振兴，法治是重要保障。乡村振兴，治理有效是基础，把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。这正与将人民法庭建设成为参与基层治理“桥头堡”的新时代马锡五式人民法庭的精神内涵相契合。马锡五审判方式之所以受到各界专家学者的称赞和支持，究其原因，与这种审判模式的特点是分不开的。这种审判方式，与习近平总书记提出的坚持和发展新时代的“枫桥经验”是一脉相承的。其所强调的走群众路线、了解和倾听广大群众对案件的看法和处理意见等这些精神实质，和我们目前大力倡导的“司法为民”指导思想是一脉相通的，也与我国司法制度突出的“政治性、人民性、法律性”相一致——都要求司法真正实现“人民法院的一切工作都要充分尊重民意、着眼服务民众，坚决维护民权，坚持司法为民、司法便民、司法护民”。由此可见，“马锡五审判方式”在与人民群众直接接触的广大的基层法院和人民法庭，具有广泛地适用基础。

　　三、人民法庭推进多元解纷，服务乡村振兴的探索

　　（一）软硬件并重，打造便民利民“服务站”

　　优化“家门口”法庭布局，延伸司法为民触角。按照便于当事人诉讼、便于人民法庭办案的原则，秉持“辖区案件就近化解、群众诉求就近办理”的理念，综合考虑各法庭辖区面积、人口、案件数量及类型等因素，进一步优化法庭布局。优化“全要素”职能配置，助力基层纠纷“一站式”解决。以便于当事人参加诉讼为目的，划分法庭管辖区域，同时根据专业法庭设立的特殊性，对专业法庭受案范围作出调整；在人民法庭设立诉讼服务站，赋予法庭立案权，不仅服务于本辖区案件，还可以为当事人提供跨域立案服务，实现“就近能办、同城通办、异地可办”；成立诉讼服务队，为孤寡老残等弱势群体、有特殊诉讼需求的困难企业，上门提供立案、鉴定、保全、释法答疑等暖民安民服务。优化“一庭一品牌”，让小法庭释放“大能量”。各个法庭以“党建引领铸魂，融合发展夺标”党建品牌为依托，分别打造特色审判品牌，以加挂专业法庭牌子的方式成立如道交、环资、少审等专业法庭，攻坚专业课题，各有分工，又互相补充。

　　（二）府院庭联动，画好基层社会治理“同心圆”

　　靠前一步，矛盾纠纷源头化解。在人民法庭设立诉讼服务站的基础上，再向前一步延伸诉讼服务，逐步在各镇街道综治中心、人民调解委员会设立办案点，打通便民诉讼服务“最初一公里”和“最后一公里”。综治中心调解员在帮助群众立案之前先行调解，并由法庭干警积极协助，确实调解不成的，再立诉前调进行二次调解，实现矛盾纠纷诉前预警、“层层过滤”的同时让群众感受到人民法院为人民的细心与决心，也为调处重大疑难案件、降低“万人成讼率”等工作奠定坚实基础。多元联动，凝聚基层调解合力。把镇街道综治中心的优秀调解员、专门招聘的驻庭调解员和人熟地熟情况熟的村居干部、名人乡贤、网格员、企业协会等全部纳入法院特邀调解员名册，壮大调解力量，发挥调解合力；法庭的法官和法官助理“主动出击”联系对接镇街道，指导和参与各人民调解委员会、镇街道综治中心帮助分析案情、化解案件，通过讲座、一对一辅导等方式传授专业知识和调解技巧。繁简分流，实现案件提质增效。不断优化“调解为主、速裁支撑、精审兜底”办案模式，实行简案快审、繁案精审，在法庭设速裁团队，按“1+1+2+1”标准为每个速裁团队配备1名法官、1名法官助理、2名书记员和1名调解员，加大诉前、诉中调解力度，提高简单案件裁判效率和疑难复杂案件审理质量，实现小投入、大产出，既有效化解矛盾纠纷，又降低了案源、减少了执源、杜绝了访源，为提升基层社会治理水平提供了有效助力。

　　（三）高科技赋能，织密高效快捷“解纷网”

　　“法庭E+”全面开启“云调解”。积极组建线上“法庭E+”巡回智慧法庭，借力信息化、数字化和智能化，开启对抗性最弱、成本最低、信访风险最小的线上调解方式，把巡回智慧法庭设在镇街道综治中心、村居和工业园区，实现与镇街道司法所、辖区调解组织和企业互联互通，实施在线调解、法律咨询和调解员培训，真正实现“让数据多跑路、让群众少跑腿”，当事人足不出户便可享受到高质量司法服务。 法庭自设智慧调解平台，或者入驻政府智慧调解平台，例如，临淄区人民法院凤凰人民法庭把“合和凤凰”智慧调解平台融入镇综治网格，通过一个小平台，把辖区内的网格、村两委、镇办部门融合到一起，建立“分层过滤”解纷体系，可以有效解决信息不对称带来的被动解决矛盾纠纷的问题，实现管理放大、信息放大、协作放大、预警放大的全天候预警，加力提速基层矛盾纠纷化解，推动法治、德治相结合的“无讼村居”创建，实现有效治理，夯实基层基础，服务乡村振兴。